Về đánh giá sử dụng công quỹ “Chuyên gia” và những phán xét giá trị

Nội dung text: Về đánh giá sử dụng công quỹ “Chuyên gia” và những phán xét giá trị

1. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ cuối cùng và các mục tiêu chính trị. Trong các khảo sát ex ante phải chỉ ra các mối quan hệ này liên quan đến các lựa chọn khả dĩ có thể chọn thực sự. Trong các khảo sát ex post, phải đối sánh các hoạt động thực sự đã hoàn tất với các hoạt động đối-thực (kontrafatuális, counterfactual). Đúng là, các hoạt động đối-thực chỉ là các kiến trúc tinh thần, nhưng có thể dựa trên cơ sở của những kinh nghiệm của các nước khác, hay có thể bằng sự nghiên cứu các sự kiện tương tự đã diễn ra trong quá khứ. Tôi thử làm sáng tỏ vấn đề được thảo luận một cách trừu tượng cho đến lúc này bằng một thí dụ do tôi biên soạn chỉ cho mục đích minh họa. Trong một nước bằng một chương trình nhiều năm người ta muốn cải thiện tình hình của một sắc tộc thiểu số, chẳng hạn tình hình của những người gipsy ở nhiều nước đông Âu. Kho công cụ được biết rõ và khá quen thuộc, các nỗ lực khác nhau trong lĩnh vực về công ăn việc làm, giáo dục, tạo dư luận xã hội, phân phối thu nhập và cứu trợ vân vân. Hiếm khi người ta nói (có lẽ do có vẻ quá hiển nhiên) về các mục đích của các nỗ lực đó là gì. Tôi liệt kê một số mục tiêu, nói cách khác một số giá trị cuối cùng, mà sự phụng sự chúng có thể được chúng ta đặt ra: – Sự bình đẳng. Mọi người đều bình đẳng, mỗi người đều có quyền để người khác tôn trọng phẩm giá của mình và được sống một cách xứng đáng. – Cải thiện các điều kiện sống về vật chất, cuộc sống yên bình. – Tự do. Mọi người đều có quyền sống theo cách lựa chọn của mình – miễn là việc đó không gây ra sự hạn chế tự do của những người khác. – Sự tự chủ cá nhân. Không được phép ức hiếp người đó, nhưng ngay cả việc giám hộ người đó cũng chẳng đúng. – Xây dựng cộng đồng dân tộc. Phải đặt lợi ích cá nhân dưới lợi ích dân tộc. – Công việc tử tế, nghĩa vụ hoàn thành tốt. – Sự hiểu biết, trở thành “người có văn hóa”. – Bảo vệ sở hữu tư nhân, củng cố an ninh công cộng. Không phải là nhiệm vụ của bài viết của tôi để bày tỏ lập trường về các giá trị cuối cùng này. Tôi muốn cho thấy rằng ở đây phải sử dụng các công cụ để phục vụ các mục tiêu giá trị một phần tương hợp với nhau, một phần mâu thuẫn với nhau. Người thực sự tham gia vào việc phân bổ tiền công cộng nhất thiết phải làm rõ: muốn đẩy mạnh việc thực hiện các mục tiêu nào, muốn thúc đẩy việc đạt được các giá trị cuối cùng nào. Hãy tiếp tục thí 8
2. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ dụ nêu trên: đánh giá chương trình nhà nước nhằm cải thiện tình hình của dân gipsy. Những lựa chọn giá trị ẩn náu ở đâu? Chúng ta muốn cải thiện tình hình vật chất của người dân gipsy. Đúng – nhưng tình hình của nhóm nào bên trong dân cư gipsy hãy được cải thiện nhanh hơn? Chúng ta muốn thúc đẩy nhanh nhất sự cải thiện của những người nào? Những người mà đến nay cũng đã hội nhập tốt nhất vào xã hội? Hay ngược lại, những người hòa nhập ít nhất để trong tương lai họ thích nghi nhanh hơn? Nói chung, quan trọng đến mức nào để họ hòa nhập? Chẳng phải tốt hơn là nên cố gắng để họ được sống riêng một cách yên bình? Cũng xuất hiện những thế lưỡng nan đạo đức phát sinh trong các lĩnh vực khác của tái phân phối. Phải hỗ trợ ai? Phải hỗ trợ những người khéo nhất, những người chăm chỉ nhất, những người thông minh nhất để họ nêu tấm gương cho những người khác? Hay những người ở trong tình trạng bất lợi nhất, những người cần nhất đến sự trợ giúp từ công quỹ? Nếu tình hình dân số của cả nước có đặc trưng là sự tăng dân số thấp, thì phải chăng cần thúc đẩy để chí ít ở các sắc tộc ít người có sự tăng dân số nhanh hơn, và như thế đóng góp tốt hơn cho sự gia tăng tổng dân số? Hay ngược lại, ở đó cần ngăn lại, tức là phải thúc đẩy để thay đổi cơ cấu sắc tộc thiểu số của toàn dân cư, để cho tỷ lệ dân cư phi-gipsy tăng lên? Vấn đề này quan hệ ra sao với các loại giá trị cuối cùng như sự bình đẳng giữa mọi người hay việc xây dựng cộng đồng dân tộc? – Những quan điểm an ninh công cộng có tầm quan trọng chính yếu hay thứ yếu đến mức nào? Việc bảo vệ tài sản của người dân phi-gipsy cần bao nhiêu nguồn lực (mà có thể lấy đi nguồn lực để thực hiện các mục đích khác của nhóm vấn đề rộng này)? – Phải tôn trọng sự tự chủ đến mức nào ở các sắc tộc thiểu số (kể cả sự chấp nhận các lựa chọn sai lầm của cá nhân)? Hay cần giám hộ họ đến mức nào? Hay có thể ra lệnh đến mức nào – bởi vì thực ra mục đích thật sự là việc bảo vệ lợi ích của đa số dân cư phi-gipsy, bảo vệ sự an ninh, yên bình và tài sản của họ? Việc tách các trường học có thể phục vụ tốt cho một mục đích, trong khi lại có thể cản trở việc đạt một mục tiêu khác. Hay việc đặt các điều kiện cho việc cấp hỗ trợ phục vụ tốt cho các mục tiêu nào đó, nhưng đồng thời lại mâu thuẫn với các giá trị khác. Chẳng ai có thể đòi hỏi rằng các chuyên gia dính líu đến phân bổ công quỹ và đến việc đánh giá trước cũng như đánh giá sau phân bổ hãy trở thành các triết gia đạo đức chuyên nghiệp. Không phải là nhiệm vụ của họ để nêu ra các giá trị đáng mong muốn, cần theo đuổi. Nhưng phải đòi hỏi ở họ rằng họ 9
3. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ phải am hiểu cái nghề (hay khoa học hoặc nghệ thuật) để chỉ ra một cách rõ ràng mối quan hệ giữa một mặt là các công cụ (loại sử dụng công quỹ xác định, loại hoạt động nhà nước cụ thể) và mặt khác là các mục đích, các giá trị cuối cùng. Tôi phải gắn thêm một nhận xét vào lập luận trên. Khi tôi liệt kê các giá trị khác nhau mà chúng ta có thể nỗ lực để thực hiện, tôi chỉ đưa vào danh mục các mục đích cao quý. Ngay giữa các mục đích cao thượng này cũng có các xung đột, ngoài các lý do khác chỉ riêng việc đặt ưu tiên cho một mục đích thì sẽ lấy đi nguồn lực phục vụ cho các mục đích khác cũng là một lý do gây xung đột. Nhưng hãy là những người thực tế! Bên cạnh các mục đích cao cả, như củng cố cộng đồng dân tộc hay sự tự chủ cá nhân, suy nghĩ của phần đáng kể dân chúng cũng bị ảnh hưởng bởi các ý thức hệ ghê tởm, “các giá trị” ti tiện, các mục đích thấp kém: sự căm thù chủng tộc, ý thức hệ thù địch và phân biệt chủng tộc, sự khinh bỉ người khác hay sự kiêu căng giai cấp. Khi sự đánh giá trước hay sau thử phân tích: từng chương trình hay hành động dùng công quỹ thực sự phục vụ các mục đích nào – phải tỉnh táo chú ý xem nó có vô tình hay hữu ý cũng phục vụ cho các mục đích thấp hèn, có “giá trị” tiêu cực hay không. Nếu nhận thấy điều đó, thì phải có nghĩa vụ lên tiếng mạnh mẽ một cách gay gắt để lưu ý những người ra quyết định. Phục vụ các lợi ích Chương trước của bài viết này và lập luận tiếp theo đây liên quan mật thiết với nhau và ở mức độ nào đó hòa lẫn vào nhau. Chí ít ở mức làm rõ khái niệm, tôi muốn tách biệt hai nhóm vấn đề: Nhóm thứ nhất: các giá trị được hành động phục vụ. Nhóm thứ hai: các lợi ích được hành động phục vụ. Chúng ta tiếp cận các thế lưỡng nan lựa chọn theo quan điểm đạo đức học trong nhóm thứ nhất và theo quan điểm tâm lý học kinh tế trong nhóm vấn đề thứ hai. Trên giấy, trong các lập luận lý thuyết, có thể tưởng tượng được rằng những người hoạt động trong bộ máy nhà nước [nên] là những người hoàn toàn duy lý, vô tư, được miễn dịch khỏi những sự xui khiến của mọi lợi ích cá nhân hay lợi ích một phần. Thực tế là khác, ở đấy những người bằng xương bằng thịt làm việc. Có xảy ra là, các lợi ích cá nhân dẫn dắt quan chức tham gia phân bổ tiền công cộng trong các hành động của mình vì được những người xin tiền công cộng đút lót. Tham nhũng phát sinh ở khắp nơi. Báo giới, đời sống chính trị, dư luận và khoa học, với thẩm quyền đã bàn đến nó rất nhiều – và trong tiểu luận này tôi chẳng có gì để nói thêm vào. 10
4. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ Tham nhũng vi phạm pháp luật, phải đứng lên chống lại nó ở mọi cấp của điều tra hình sự và bộ máy tư pháp. Cái tôi muốn bàn đến không thuộc vào lĩnh vực điều tra tội phạm: hành động của các công chức, trong đó có những người tham gia phân bổ công quỹ, bị các lợi ích một phần chi phối (một cách có ý thức và chủ ý, hoặc ở chừng mực nào đó vô ý mà không có các ý định được xác định từ trước). Ảnh hưởng có thể mạnh hay yếu, có thể tạo ra sự thiên vị cực đoan hoặc chỉ gây ra sự thiên vị chừng mực – nhưng sự phân tích kỹ lưỡng có thể phát hiện ra các tác động do các lợi ích dẫn dắt trong rất nhiều hoạt động. Mỗi cộng sự thường đồng nhất mình với tổ chức làm việc của mình. Nếu hoạt động ở cơ quan chịu trách nhiệm về khu vực nông nghiệp, thì mong muốn rằng các cơ quan cấp trên vừa lòng với cơ quan mình. Thế nhưng nếu cũng người đó được chuyển sang cơ quan bảo vệ môi trường, thì lòng trung thành mau chóng gắn anh ta với tổ chức mới. Anh ta chiến đấu trước đó vì các lợi ích nông nghiệp, còn sau đó thì vì các lợi ích môi trường. Nếu cơ quan anh ta bị chỉ trích, anh ta kiên quyết bảo vệ “danh dự quân nhân”. Hãy thử cụ thể hóa hiện tượng hoàn toàn tổng quát này cho các tổ chức phân bổ công quỹ do tổ chức quốc tế nào đó cung cấp. Cho trước một nước thành viên được tưởng tượng nào đó, và cơ quan của nước đó chịu trách nhiệm phân bổ tiền công cộng do tổ chức quốc tế đó cung cấp. Lợi ích của cơ quan đó: kiếm được càng nhiều tiền càng tốt từ tổ chức quốc tế ấy. Thật tiếc nếu để mất dù chỉ một euro mà có thể được chi tiêu ở trong nước. Nếu hóa ra là, đã có tiền, nhưng họ không phân bổ hết, thì vì chuyện đó cơ quan có thể bị chỉ trích. Các lợi ích tạo ra cách ứng xử xác định: thúc giục việc ra quyết định! Có thể cũng phải quyết định ngay cả khi công việc chuẩn bị chưa được chu đáo và thận trọng. Hãy làm sao cho ổn về hình thức, và để cho công việc tiến triển. Giữa chừng các áp lực khác cũng đè nặng lên những người chuẩn bị quyết định: các nhóm lợi ích riêng gợi ý các lập trường của họ, tất nhiên với lập luận, được hỗ trợ bằng việc viện đến lợi ích công. Những gợi ý có tác động không thể tránh khỏi lên suy nghĩ của các chuyên gia. Việc này đặc biệt dễ dàng xảy ra khi, nếu các mối quan hệ cá nhân, đồng nghiệp hay trí tuệ gắn họ với nhóm lợi ích. Chắc chắn có một chuyên gia nông nghiệp tham gia [vào việc chuẩn bị] quyết định cũng có ảnh hưởng đến nông nghiệp. Cội nguồn gắn kết nhiều trong số những người đó với làng xóm, với thế giới nông dân, hay thời gian học tại các đại học nông nghiệp và muộn hơn thời gian làm việc tại các cơ quan nông nghiệp và các mạng lưới quan hệ bạn bè và đồng nghiệp được hình thành ở đó. Chẳng hề có chuyện tham nhũng ở đây, theo nghĩa pháp lý của nó, mà chỉ là sự thiên vị và ảnh hưởng. 11
5. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ Các lợi ích chính trị có thể có vai trò. Tùy thuộc vào chính sách nhân sự của chế độ chính trị, mà thực tiễn bổ nhiệm chính trị thấm sâu đến thế nào từ các chức vụ cao nhất trở xuống đến các địa vị cấp thấp. Nhưng ngay cả đối với người, mà việc bổ nhiệm không phải là hành động chính trị công khai, cũng muốn thân thiện với những người cấp trên của mình, với những người mà sự nghiệp, việc bổ nhiệm, thăng chức hay giáng chức của người đó phụ thuộc vào các quyết định mang tính chính trị. Đi cùng với sự phân bổ tiền công cộng là các tính toán kinh tế. Người đệ đơn xin tiền công cộng biết rằng khả năng thành công sẽ cao hơn, nếu với chi tiêu tương đối ít nhưng hứa hẹn thành quả lớn. Điều này dẫn đến việc họ ước lượng thấp chi phí dự kiến một cách có hệ thống và đánh giá cao một cách có hệ thống các kết quả kỳ vọng. Người ra quyết định ở mức chấp thuận đơn xin, biết rằng lợi ích của người xin là để đánh lạc hướng mình, nhưng không biết người xin nào làm méo mó số liệu đến mức nào. Anh ta quyết định bằng cách nào đấy [trong hoàn cảnh đó]. Trong pha tiếp theo các quyết định bộ phận, khi ở cấp cao hơn người ta làm việc với các số liệu tổng hợp, tổng hợp các tính toán của các quyết định bộ phận (chẳng hạn, tổng chi phí của tất cả các dự án được tài trợ từ công quỹ của một địa phương), người ra quyết định ở cấp cao hơn trở thành kẻ đồng lõa một cách không thể tránh khỏi trong việc làm méo mó thông tin. Các số liệu tổng hợp của anh ta bị méo mó và anh ta chuyển tiếp các số liệu này lên trên – thí dụ, cho việc chuẩn bị các quyết định ở cấp toàn quốc, hay còn cao hơn nữa cho việc chuẩn bị quyết định ở mức tổ chức quốc tế. Người đi xin tiền công cộng, ở bất cứ cấp nào, nhờ đến người chia chác tiền công cộng ở cấp trên mình, có quan tâm đến việc làm méo thông tin một cách có hệ thống. Nếu lợi ích của toàn bộ một nước là để nhận được càng nhiều tài trợ càng tốt từ một tổ chức quốc tế nào đó – thì những người đại diện cho lợi ích này ngấm ngầm ghi nhận: tổng nhu cầu liên quan đến tài trợ dựa trên các tính toán từng phần được xây dựng trên thông tin bị làm méo mó một cách có hệ thống. Hình thành thế lưỡng nan đạo đức sâu sắc và hết sức dày vò. Một mặt là lợi ích quốc gia (tài trợ từ tổ chức quốc tế đó hãy đến nước chúng ta càng nhiều càng tốt, chứ không phải nước khác). Mặt khác là mệnh lệnh đạo đức của tính đứng đắn, sự thành thật, tính khách quan và sự không thiên vị. Giả sử rằng các nhà phân bổ công quỹ của nước “A” có thiên hướng thực hiện các mệnh lệnh đạo đức nêu trên. Đấy là việc hay và đáng khen ngợi. Thế nhưng, trong đầu óc họ có thể nảy sinh ý nghĩ: các nước có yêu cầu khác hiển nhiên không làm vậy, bởi vì lợi ích của họ là làm méo mó thông tin. Nước ngu ngốc ngay thẳng đứng dưới, còn các nước “khôn khéo” đứng trên trong cuộc cạnh tranh vì tiền được chia chác từ tổ chức quốc tế ấy. 12
6. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ Và bây giờ chúng ta hãy nhảy sang pha kiểm tra sau. Khi đó một phần của những méo mó ban đầu được lộ ra. Vô số báo cáo chứng tỏ rằng người ta đã đánh giá thấp một cách có hệ thống các khoản chi phí trong các tính toán sơ bộ. Có thể kỳ vọng đến mức nào rằng sự đánh giá sau (ex post) sẽ để lộ ra các điểm yếu của sự đánh giá trước (ex ant)? Nhiều thứ làm cho việc làm rõ gặp khó khăn. – Tối thiểu cần là, sự kiểm tra trước và sau có thể so sánh được với nhau; chúng hãy dựa vào các tập dữ liệu giống nhau, các chỉ số giống nhau, các công thức tính toán giống nhau. Điều kiện này đa phần bị thiếu.5 – Giảm bớt khó khăn cho khảo sát sau không thiên vị, nếu các chuyên gia tiến hành các phân tích sau (ex post) tách biệt về mặt tổ chức với những người đã tham gia chuẩn bị quyết định (các chuyên gia đánh giá ex ant). Nhưng sự tách biệt này chỉ là tương đối nếu họ có cùng thượng cấp. Hãy xem xét cấu trúc tổ chức, trong đó người ta tập trung các chương trình phát triển vào thẩm quyền của một cơ quan. Một vụ của cơ quan đó chuẩn bị quyết định phân bổ, và một vụ khác chỉ đạo việc đánh giá sau. Thủ trưởng chính của cả hai vụ đó cùng là một người hay một hội đồng tập thể (một hội đồng hay một ủy ban).⃰ Liệu chúng ta có kỳ vọng ở các “chuyên gia đánh giá sau”: hãy vạch trần rằng thủ trưởng chính đã quyết định sai lầm trong pha “trước”? Những người đánh giá sau khó có thể cưỡng lại bản năng (hay áp lực) rằng “hãy bảo vệ danh dự quân nhân”, hãy đứng lên bảo vệ uy tín của cơ quan, và đừng hủy hoại danh tiếng tốt đẹp của cơ quan. Nếu là về đánh giá sau của cả nước, thì sự phân tích này trở thành chuyện danh dự quốc gia. (Tôi sử dụng tên nước tưởng tượng). “Chúng ta “những người Ingus” tuyên bố công khai rằng: chúng ta đã không chi tiêu khéo số tiền nhận được từ tổ chức quốc tế, trong khi họ “những người Kászmán” đã làm tốt. Kết quả thi của họ sở dĩ đã tốt hơn, bởi vì họ chắc là đã lờ đi không nói về các quyết định sai lầm. Còn chúng ta lại vạch áo cho người xem lưng, lại phơi bày sự nhơ bẩn quốc gia? Đấy sẽ có thể là cách ứng xử phản dân tộc”. Liệu có giải pháp thực tiễn cho việc loại bỏ những khó khăn được mô tả ở trên? Không phải sự nhầm lẫn con người, mà là bản thân tình hình gây ra những sai lầm của sự đánh giá. Tôi không chỉ ra những sai lầm ngẫu nhiên do do sự hời hợt, cũng chẳng phải do các hạn chế của sự hiểu biết gây ra, mà 5 Tất nhiên ngay cả khi đó cũng không được phép từ bỏ việc đánh giá sau, nếu với độ nghiêm túc cần thiết không thể so sánh được với đánh giá trước được thực hiện với cùng phương pháp luận (hay với phương pháp luận rất giống nhau). Chúng ta có thể kỳ vọng ở khảo sát sau rằng nó không chỉ đánh giá việc thực hiện chương trình mà còn đánh giá cả phương pháp luận của sự đánh giá trước nữa dưới ánh sáng của những kinh nghiệm thực tiễn. ⃰ (Người dịch chua thêm, hay một đảng). 13
7. Kornai János: Về đánh giá sử dụng công quỹ là những sự méo mó do các lợi ích gây ra một cách có hệ thống.6 Để kết thúc các lập luận của mình một lần nữa tôi muốn nhấn mạnh: tôi không coi là nhiệm vụ của mình để đưa ra các chỉ dẫn cho việc đánh giá trước và đánh giá sau của việc phân bổ công quỹ. Tôi muốn nêu ra các câu hỏi, chỉ ra các thế lưỡng nan, làm sáng tỏ những khó khăn của việc đánh giá – với hy vọng rằng việc này sẽ thúc đẩy tranh luận và việc xem xét lại kỹ lưỡng các vấn đề. 6 Một người đọc phiên bản bản thảo sớm hơn của tôi đã nêu ra một câu hỏi đáng suy ngẫm: “sự kiểm soát của xã hội dân sự có vai trò thế nào để giảm bớt các lỗi hệ thống phụ thuộc vào tình thế?” Nếu các tổ chức xã hội dân sự xem xét và đánh giá với con mắt sắc bén và với sự xuất hiện cương quyết, thì ở mức độ nào đó chúng có thể làm giảm bớt những sự thiên vị được mô tả ở trên. Thế nhưng cũng phải tính đến rằng bản thân mỗi tổ chức xã hội dân sự cũng đại diện cho các lợi ích riêng: chúng được tổ chức để phục vụ một nghề nghiệp, một thế hệ, một vùng, một nhóm người nào đó (thí dụ một nhóm người mắc bệnh nào đó), hay một mục đích xác định nào đó (thí dụ, bảo vệ môi trường). Trong chừng mực ấy bản thân các tổ chức xã hội dân sự cũng nhất thiết thiên vị, không vô tư. 14