Đổi mới thể chế, cơ chế và những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công

Nội dung text: Đổi mới thể chế, cơ chế và những giải pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công

1. khuynh hướng đánh giá cao đồng nội tệ. Những đặc điểm trên tạo nên hai tính chất quan trọng của nền kinh tế, thứ nhất là mất cân đối vĩ mô ngày càng lớn, thứ hai là hệ thống tài chính – ngân hàng tích lũy ngày càng nhiều rủi ro. Ảnh hưởng của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế Mặc dù được đầu tư lớn, nhưng đầu tư vào khu vực nhà nước thường không đem lại kết quả như mong đợi. Hình 3 cho thấy giai đoạn trước năm 2001, đầu tư cho khu vực kinh tế nhà nước trên tổng đầu tư toàn xã hội nằm trong xu hướng tăng, tuy nhiên tốc độ tăng trưởng kinh tế của khu vực này còn sụt giảm mạnh hơn cả khu vực tư nhân trong cùng giai đoạn. Ngược lại, đối với khu vực tư nhân, sự tăng giảm đầu tư của khu vực này trên tổng đầu tư toàn xã hội thường đi đôi với tăng trưởng. Chính vì vậy, trong những giai đoạn khủng hoảng, kích thích được đầu tư tư nhân cho thấy nhiều khả năng đem lại hiệu quả tăng trưởng cao hơn là đẩy mạnh đầu tư trong khu vực nhà nước. Hình 3. Mối quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng ở khu vực kinh tế nhà nước và ngoài nhà nước, 1995 – 2010 (%) Nguồn: Phạm Văn Hà (2011). Nguồn: Phạm Văn Hà (2011) Ảnh hưởng của đầu tư công đối với cán cân ngân sách Đặc điểm căn bản của ngân sách nhà nước là sự thâm hụt triền miên ở mức cao. Đồng thời, nợ công có khuynh hướng tăng liên tục trong 10 năm qua. 10
2. Hình 6 cho thấy tổng thu ngân sách (tính theo tỷ trọng GDP) tăng liên tục và vững chắc từ mức khoảng 21% GDP vào năm 2000 lên tới gần 28% GDP vào năm 2007. Tuy nhiên, chi ngân sách cũng tăng nhanh với tốc độ tương tự, khiến tình trạng thâm hụt luôn dai dẳng ở mức 5% GDP. Năm 2009 có thâm hụt đặc biệt cao vì đây là năm thực hiện gói kích thích kinh tế lớn để chống suy thoái kinh tế. Để giải quyết vấn đề thâm hụt ngân sách, nhà nước sẽ phải tăng thuế hoặc vay nợ thông qua phát hành trái phiếu. Cả hai hành động này đều ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế. Tính theo tỷ trọng GDP, nợ công (gồm nợ của Chính phủ và do Chính phủ bảo lãnh) có khuynh hướng tăng dần trong thập kỷ vừa qua, từ mức dưới 40% GDP theo hướng xấp xỉ 50% GDP vào năm 2010. Trong khi đó, nợ nước ngoài có khuynh hướng được kiềm chế khá ổn định ở mức dưới 35%, và chỉ có khuynh hướng tăng trong những năm chịu ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế thế giới. Hình 4. Thu - chi và thâm hụt ngân sách, 2000-2010 (% GDP) Nguồn: Nguyễn Đức Thành (2011) Một trong những vấn đề quan trọng của thâm hụt ngân sách là gánh nặng chi tiêu và đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khối doanh nghiệp quốc doanh. Đây là khu vực có hiệu quả sử dụng vốn rất thấp, đồng thời tiềm chứa nhiều rủi ro trong hoạt động kinh doanh. Trong một số ngành độc quyền có đặc quyền đặc lợi thì có thể không xảy ra hiện tượng thua lỗ, nhưng chi phí cơ hội của đồng vốn bỏ ra không cao như trong khu vực tư nhân. Từ đó dẫn đến việc giá trị các khoản đầu tư phải tăng lên cao hơn so với mức bình quân của xã hội, vì vậy càng 11
3. đóng góp vào việc làm tăng khoản chênh lệch tiết kiệm – đầu tư trong nền kinh tế. Thêm vào đó, do cấu trúc của nền sản xuất Việt Nam, đầu tư chủ yếu đi liền với hoạt động mua sắm thiết bị và nguyên vật liệu thông qua nhập khẩu, vì thế, đây là kênh trực tiếp tạo ra mất cân bằng trong cán cân thương mại. Ảnh hưởng của đầu tư công đối với lạm phát Việc mở rộng đầu tư công thường dẫn tới thâm hụt ngân sách, và điều này lại gây áp lực lên việc chính phủ mong muốn tài trợ cho khoản thâm hụt này bằng cách tạo tiền. Mặc dù hiện nay Chính phủ Việt Nam không trực tiếp in tiền, nhưng có nhiều hình thức để tạo tiền, do đó gián tiếp gây ra bất ổn kinh tế vĩ mô (do lạm phát) Lấy ví dụ về chính sách lãi suất tái chiết khấu và tái cấp vốn gần đây. Lãi suất tái chiết khấu (tái cấp vốn) là lãi suất mà Ngân hàng Nhà nước áp dụng cho các khoản vay của nó đối với các ngân hàng thương mại, với điều kiện các NHTM đem thế chấp trái phiếu chính phủ (hợp đồng tín dụng) mà họ đang nắm giữ tại NHNN. Đây là một hình thức cung cấp thanh khoản cho NHTM từ NHNN, nhưng nếu áp dụng với quy mô lớn, đó là một hình thức bơm tiền cho hệ thống NHTM, và do đó có thể khiến lạm phát tăng. Thường thì lãi suất tái chiết khấu cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ, phần nào thể hiện chi phí để đáp ứng nhu cầu thanh khoản. Hình 5. Nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam, 2002-2011 Nguồn: Phạm Thế Anh (2011b) Tuy nhiên, một điều đáng ngạc nhiên là trong suốt năm 2010, lãi suất tái chiết khấu luôn 12
4. ở mức thấp hơn lãi suất trái phiếu chính phủ một cách đáng kể (6-7% so với 10-11%). Nghĩa là nếu giả định một NHTM mua trái phiếu chính phủ rồi đem tái chiết khấu toàn bộ số trái phiếu đó tại NHNN (giả sử việc này thành công), thì bên cạnh việc NHTM vẫn có lượng tiền mặt như cũ, nó còn thu thêm được 4% lợi nhuận trên tổng giá trị trái phiếu. Lợi nhuận từ hoạt động này có thể lên tới nhiều ngàn tỷ đồng, nếu xem xét tổng giá trị trái phiếu đã được tái chiết khấu trong thời gian chính sách trên có hiệu lực. Động cơ sâu xa của việc này có lẽ là do NHNN muốn tạo động lực cho các NHTM mua nhiều trái phiếu chính phủ hơn (nhằm tài trợ cho thâm hụt ngân sách trong thời kỳ khó khăn). Lợi ích tức thời của Chính phủ là có thể phát hành trái phiếu với mức lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường, vì chỉ cần lãi suất trái phiếu cao hơn lãi suất tái chiết khấu là NHTM có thể mua. Đổi lại, NHNN phải thực hiện bơm tiền cho hệ thống NHTM thông qua hoạt động tái chiết khấu, để giúp các NHTM không vì mua trái phiếu chính phủ mà cạn kiệt lượng tiền trong hệ thống. Do đó, có thể nói đây là một hình thức tạo tiền từ NHNN nhằm tài trợ cho thâm hụt ngân sách, mà không vi phạm quy định cấm in tiền để tài trợ thâm hụt ngân sách đã có từ đầu thập niên 1990. Hệ thống NHTM chỉ tham dự như một cầu nối trung gian, và động lực để các NHTM tham dự là khoản lợi nhuận 4% như đã đề cập ở trên. Tuy nhiên, trong phần phân tích này, mối quan tâm chính không liên quan nhiều đến các NHTM, mà liên quan đến cơ chế tạo tiền từ NHNN để tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Vì về nguyên tắc, việc tạo tiền này tất yếu gây nên lạm phát do cung tiền tăng. Hình 6. Tăng trưởng cung tiền và lạm phát, 2006-2011 50% CPI (MoM) 5% Tốc độ tăng M2 40% CPI (YoY) 4% 30% 3% 20% 2% 10% 1% 0% 0% -10% -1% Nguồn: nhóm tác giả tổng hợp từ số liệu của NHNN 13
5. Chỉ tới đầu tháng 4/2011, sau khi Nghị quyết 11 của Chính phủ ra đời, NHNN mới tăng lãi suất tái chiết khấu lên cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ (Quyết định số 692/QĐ- NHNN, ngày 31/3/2011). Điều này thể hiện một nỗ lực giảm tài trợ thâm hụt ngân sách thông qua kênh tạo tiền từ NHNN. Tuy nhiên, mọi động thái điều chỉnh lãi suất tái chiết khấu xuống thấp gần bằng hoặc thấp hơn lãi suất trái phiếu chính phủ đều là những chỉ báo cho thấy lạm phát có khuynh hướng tăng trở lại do có nhiều khả năng NHNN đang mở đường cho một kế hoạch tài trợ (gián tiếp) thâm hụt ngân sách thông qua tăng cung tiền. Cho tới nay, đa phần chỉ các nhà quan sát quốc tế mới chú ý tới điều này, chẳng hạn thông qua phản ứng thay đổi chỉ số CDS (hoán đổi rủi ro tín dụng) cho Việt Nam, còn giới quan sát trong nước còn ít lưu tâm tới những động thái này. Theo quan điểm của chúng tôi, NHNN, dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, nên nhất quán giữ lãi suất tái chiết khấu cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ một mức phù hợp với thực tế thị trường. Đồng thời, lãi suất trái phiếu chính phủ nên tuân theo các tín hiệu của thị trường vốn nói chung. Nếu lạm dụng quá mức việc điều tiết lãi suất tái chiết khấu, như hạ thấp một cách hữu ý nhằm giúp hạ lãi suất trái phiếu chính phủ (qua đó giảm chi phí lãi vay cho các khoản nợ của Chính phủ), thì điều đó đồng nghĩa với việc NHNN đang thực hiện một chính sách “ngân sách mềm” nhằm hỗ trợ thâm hụt ngân sách của Chính phủ, mà hậu quả không thể tránh khỏi sau đó là lạm phát và bất ổn vĩ mô tăng. Việc cam kết theo đuổi một chính sách lãi suất tái chiết khấu lành mạnh như vừa đề xuất, thể hiện quyết tâm nghiêm túc của Chính phủ trong việc bình ổn kinh tế vĩ mô, qua đó góp phần củng cố niềm tin tích cực từ thị trường. Niềm tin của thị trường, đến lượt nó, lại củng cố cho những nỗ lực bình ổn vĩ mô của Chính phủ. Hình 7. CDS quốc gia của Việt Nam, 2010-2011 Nguồn: ANZ (2011) 14
6. Nhìn về dài hạn, tổng phương tiện thanh toán tăng mạnh trong giai đoạn 2005-2010 (ngoại trừ năm 2008 còn lại đều trên 25%/năm) rõ ràng đã ảnh hưởng trực tiếp tới mục tiêu kiềm chế lạm phát. Trong vòng 5 năm (2006-2010) tổng phương tiện thanh toán liên tục tăng trung bình vào khoảng xấp xỉ 30%/năm trong khi tốc độ tăng trưởng GDP cùng giai đoạn chỉ có 7%/năm. Mặt khác, trong vòng 5 năm qua đã có tới 3 lần lạm phát vượt mức hai con số. Rõ ràng là đã có những bằng chứng cho thấy lạm phát ở Việt Nam hiện nay mang đậm tính chất tiền tệ (Phạm Văn Hà, 2011). Một điều cũng đáng quan ngại là tỷ lệ M2/GDP của Việt Nam đã tăng lên rất nhanh. Theo số liệu của ADB (2010), trong vòng 10 năm, từ năm 2000 đến 2009, chỉ số M2/GDP của Việt Nam đã tăng hơn gấp đôi từ mức 50,5% lên tới 126%/GDP. Trong khi đó, chỉ số này ở Hàn Quốc năm 2009 chỉ là 147,4% (tăng từ mức 117,3%/GDP năm 2000); Trung Quốc là 178%/GDP (từ mức 135,7%/GDP); Thái Lan là 117%/GDP (từ mức 102,2%/GDP). Như vậy, tốc độ tăng cung tiền của Việt Nam là quá nhanh so với các nước nói trên. Nếu chúng ta không tính toán lại tốc độ tăng cung tiền thì chỉ số M2/GDP của Việt Nam sẽ nhanh chóng đứng đầu khu vực trong một vài năm tới. Điều quan trọng là lạm phát đang tăng lên chứng tỏ nền kinh tế Việt Nam đang dần chuyển sang một giai đoạn phát triển mới và đòi hỏi phải có sự điều chỉnh tốc độ tăng cung tiền hợp lý hơn. Đầu tư công và nguy cơ bất ổn vĩ mô Xét trong bối cảnh dài hạn hơn, có thể thấy những điểm chung căn bản nhất mà nền kinh tế Việt Nam cần phải lưu ý trong những năm sắp tới như sau: – Mô hình kinh tế tăng trưởng dựa trên mở rộng đầu tư, đồng thời dựa nhiều vào khu vực kinh tế quốc doanh (cốt lõi là các tập đoàn kinh tế nhà nước) không đem lại chất lượng tăng trưởng cao. Hiệu quả đầu tư giảm nhanh chóng, do đó, để duy trì một tỷ lệ tăng trưởng như cũ ngày càng phải mở rộng quy mô đầu tư. Kết quả là, khoảng cách tiết kiệm đầu tư ngày càng cách xa, tạo những mất cân đối vĩ mô lớn, thể hiện qua thâm hụt ngân sách và thâm hụt cán cân vãng lai. Những mất cân đối này trực tiếp gây áp lực lên các biến kinh tế vĩ mô quan trọng như lạm phát, tỷ giá, lãi suất – Kinh nghiệm của Vinashin và gần đây là EVN, PetroVietnam cho thấy, việc giám sát và kiểm soát tài chính của các tập đoàn nhà nước lớn hầu như không có hiệu lực. Chỉ khi các vấn đề tài chính nghiêm trọng bộc lộ thì Chính phủ, cơ quan chức năng và công luận mới đuợc biết một phần thông tin. Trong tình huống đó, Chính phủ và người dân chủ yếu phải chấp nhận những rủi ro kinh tế và tài chính do sự quản lý yếu kém và không minh bạch. 15
7. Trong bất kỳ tình huống nào, xã hội cũng phải gánh chịu hậu quả của những rủi ro này thông những diễn biến bất lợi của nền kinh tế. – Các nguyên tắc trong điều hành chính sách cần được xây dựng, nhằm tạo một môi trường chính sách chủ động, nhất quán và đồng bộ hơn. Các phân tích về lạm phát và chính sách lãi suất đều cho thấy các chính sách vĩ mô để bình ổn nền kinh tế đều mang tính thụ động. Chẳng hạn, chính sách tiền tệ thắt chặt chủ yếu đi sau lạm phát, hoặc chính sách lãi suất chủ yếu được thực hiện nhằm làm lãi suất phù hợp hơn với mức lạm phát cao, thay vì mang tính chủ động để kiềm chế lạm phát. Sự thiếu chủ động trong chính sách có tác hại không khác nhiều sự sai lầm về chính sách, và đều có thể tích lũy những rủi ro cho nền kinh tế. – Các chính sách phát triển sản xuất trong nước chưa có mô hình phù hợp và hiệu quả, các chính sách liên quan tới thương mại và đầu tư quốc tế còn nhiều bất cập, chưa phát huy được cơ hội phát triển và nâng cao sức cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam, khiến nền sản xuất trong nước tiếp tục bị lấn át, thông qua sự thâm hụt thương mại với một số đối tác lớn. Những bất lợi trong phát triển kinh tế, môi trường chính sách như trên khiến Việt Nam đang dần mất đi nhiều cơ hội phát triển nhanh, đồng thời tích tụ những rủi ro ngày càng nghiêm trọng trong hoạt động và đời sống kinh tế. Hình 8 thể hiện một mô hình truyền tải rủi ro từ mô hình tăng trưởng phụ thuộc nhiều vào đầu tư công hiện nay ở Việt Nam đến các thành phần khác trong nền kinh tế, tích lũy rủi ro và bất ổn vĩ mô. 16
8. Hình 8. Mô hình truyền tải bất ổn vĩ mô từ đầu tư công quá mức MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG PHỤ THUỘC ĐẦU TƯ CÔNG Khu vực doanh nghiệp Đầu tư tư nhân bị lấn át và môi trường kinh Kinh tế đối doanh suy giảm ngoại Chính sách kinh tăng tính bất tế vĩ mô: trắc của tín hiệu giá và môi Sốc Mất cân đối Hệ thống trường kinh Giảm dư địa do bên vĩ mô ngân hàng doanh: sự lấn át của khu ngoài Khoảng cách tiết kiệm- chịu sức ép cho vay vực công đầu tư bị kéo rộng, quá mức và nợ xấu, thâm hụt NS tăng tăng bất ổn Sức ép cạnh tranh Các thị Cán cân thương mại trường tài sản Hiện tượng bong Các dòng vốn bóng Khủng hoảng nợ Khủng hoảng Khủng hoảng ngân hàng tiền tệ Nguồn: dựa theo Nguyễn Đức Thành (2011) Tác động của cơ chế đầu tư công đối với tình trạng đầu tư công của Việt Nam Cơ sở lý thuyết về cơ chế đầu tư công Vài nét về lý thuyết quan hệ người chủ - người thừa hành (principal-agent theory) Đầu tư công là một điển hình của quan hệ người chủ-người thừa hành. Người dân và người đóng thuế trao tiền và ủy thác cho chính quyền các cấp trung ương và/hoặc địa phương 17
9. (dưới hình thức các khoản thu ngân sách từ thuế và khai thác tài nguyên) để thực hiện các dự án cung cấp dịch vụ công cộng. Chính quyền cấp trung ương sau đó lại có thể ủy thác cho chính quyền cấp địa phương để thực hiện các dự án cung cấp dịch vụ công cộng. Bởi các cơ quan chính quyền không thể trực tiếp thực hiện việc này nên đến lượt các cơ quan này lại ủy thác cho các nhà thầu dự án để xây dựng công trình, sau khi công trình hoàn thành, nó sẽ được bàn sao cho một đơn vị khác của chính quyền quản lý. Hình 9. Các quan hệ người chủ-người thừa hành trong đầu tư công Người dân và người đóng thuế Phân bổ nguồn vốn Chính quyền Chính quyền cấp trung cấp địa ương phương Thực hiện đầu tư Các đơn vị Các đơn vị thực thi dự quản lý dự án án Các dự án đầu tư công Bản chất của quan hệ người chủ-người thừa hành là bất đối xứng thông tin. Người chủ muốn người thừa hành nỗ lực thực hiện hết mình công việc được giao. Nhưng vì người thừa hành có thông tin riêng (private information) về chi phí sản xuất mà người chủ không biết nên người tờ thường có xu hướng «bịp » người chủ. Để giải quyết vấn đề này, các lý thuyết gia chỉ ra rằng người chủ sẽ thực hiện các biện pháp khác nhau, phụ thuộc vào từng tình huống hay từng dự án. - Trường hợp có thể giám sát: tăng cường minh bạch thông tin thông qua các hình thức khuyến khích để giảm private information. 18
10. - Trong trường hợp không thể giám sát tốt nhưng có thể đưa ra một hợp đồng rõ ràng về trách nhiệm của mỗi bên: người chủ sẽ khoán cho người tớ một hợp đồng với chi phí cố định (Holmstrom, 1982 ; Baron và Myerson, 1982). - Trong trường hợp không thể hình thành được hợp đồng rõ ràng: người chủ sẽ đề nghị người tớ hợp đồng hợp tác dạng đồng chủ sở hữu tăng trách nhiệm và chia sẻ rủi ro (Grossman và Hart, 1986). Mối quan hệ người chủ-người thừa hành trên rất hữu ích để bàn luận về cơ chế đầu tư công. Về mặt lý thuyết cơ chế đầu tư công bao gồm 2 nhóm cơ chế liên quan đến 2 giai đoạn của đầu tư công. Nhóm thứ nhất là cơ chế xác định cách thức phân bổ các nguồn vốn của nhà nước sao cho hiệu quả. Nhóm thứ hai là cơ chế thực hiện các dự án đầu tư công. Bên cạnh cơ chế ra quyết định và cơ chế thực hiện tại hai giai đoạn là các cơ chế giám sát để đảm bảo rằng việc ra quyết định và thực hiện các dự án đầu tư công đạt được mục tiêu đề ra với mức thất thoát là thấp nhất. Cơ chế phân bổ nguồn vốn Trên bình diện lý thuyết người chủ-người thừa hành, cơ chế phân bổ nguồn vốn phản ánh mối quan hệ giữa người dân ủy thác cho chính quyền các cấp thực hiện việc xác định các dự án cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân. Trong mối quan hệ này, chính quyền các cấp có lợi thế hoàn toàn về thông tin. Giữa người dân và chính quyền cũng không thể hình thành được hợp đồng rõ ràng. Vì vậy, cách thức để giải quyết mối quan hệ này là tập trung vào việc giảm private information cũng như tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định. Cách giải quyết tổng quát vấn đề này là phân quyền (decentralization). Đây là xu hướng chung trên thế giới kể từ thập niên 1980. Các dự án đầu tư công có qui mô vùng hoặc quốc gia thì do chính quyền trung ương quyết định trong khi các dự án đầu tư công có qui mô địa phương thì do địa phương quyết định. Mục đích của việc phân quyền là tăng hiệu quả phân bổ đầu tư dựa trên nguồn tri thức mà các cấp có thể biết tốt hơn cũng như được nhiều người dân biết đến hơn. Trung ương hiểu biết rõ về tổng thể nền kinh tế, mỗi liên kết giữa các vùng miền, xây dựng kế hoạch về cơ sở hạ tầng cũng như các vùng kinh tế để tăng hiệu ứng hợp trội (synergy effects). Dự án có qui mô quốc gia cũng nhận được sự quan tâm của nhiều người dân. Mức độ phản biện những lý lẽ phân bổ của chính quyền trung ương sẽ đa dạng hơn. 19
11. Trong khi đó người dân địa phương được coi như là đối tượng hiểu nhu cầu ở ở địa phương mình nhất; họ cũng hiểu biết rõ các nguồn lực đặc thù của địa phương. Khi được phân quyền, họ sẽ có khả năng đưa ra quyết định đúng đắn hơn ngay cả khi là không đúng từ quan điểm của chính quyền trung ương (Bird và Vaillancourt, 1998). Ngoài ra để tăng cường sự tham gia đóng góp của người dân địa phương vào kiểm soát rủi ro, kinh nghiệm thế giới cho thấy việc phân quyền đầu tư công cần phải ương ứng với nguồn thu của chính quyền địa phương. Nếu địa phương đóng góp ít, hoặc không có đóng góp cho các dự án đầu tư thuộc địa phương mình thì sẽ thiếu trách nhiệm trong việc kiểm soát rủi ro. Vì vậy, việc phân quyền đầu tư công cho địa phương nên cân bằng với khả năng huy động ngân sách của địa phương. Cơ chế thực hiện đầu tư công Một khi dự án đầu tư được quyết định, tùy theo tính chất của dự án, chính quyền sẽ quyết định thực hiện dự án theo hình thức sở hữu nào. Hình thức sở hữu thứ nhất là nhà nước nắm 100% vốn chủ sở hữu dự án và thuê các doanh nghiệp thực hiện. Thông thường đây là những dự án ít phức tạp, có thời gian thực hiện ngắn; hoặc đó là các dự án không tạo ra dịch vụ có tính thương mại. Trong trường hợp này, chính quyền và doanh nghiệp có thể đưa ra được một hợp đồng tương đối đầy đủ về trách nhiệm gánh chịu rủi ro của các bên liên quan đến dự án. Chính quyền sẽ chọn nhà thầu có khả năng thực hiện dự án với chi phí đầu tư cố định thấp nhất. Hình thức sở hữu thứ hai là chia sẻ sở hữu dự án với khu vực tư nhân. Đây là các loại dự án có thời gian kéo dài và tương đối phức tạp, chứa đựng nhiều rủi ro trong quá trình thực hiện. Tuy nhiên, lợi ích của dự án lại có tính thương mại có khả năng hấp dẫn tư nhân tham gia. Các dự án kết hợp giữa nhà nước và tư nhân (public-private partnership - PPP) sẽ giúp cho nhà nước giảm gánh nặng ngân sách, khuyến khích sự phát triển của khu vực tư nhân, và quan trọng là sẽ phân bổ được rủi ro cho bên có khả năng kiểm soát tốt hơn. Với các dự án PPP, lựa chọn nhà đầu tư tư nhân có năng lực tài chính cũng như năng lực thực thi là rất quan trọng. Mấu chốt để một dự án PPP có thể tiến hành là phải đảm bảo tỷ suất lợi nhuận cho nhà đầu tư tư nhân cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ. Hình thức PPP đã trở nên rất phổ biến trên thế giới từ thập kỷ 1990. Khởi đầu từ Anh Quốc dưới hình thức Public Financial Initiative (PFI), PPP đã lan rộng ra khắp thế giới như Úc, Chi Lê, Liên hiệp châu Âu, và gần đây nhất là Mỹ. Nó thường được dùng để thực hiện các dự án liên quan đến giao thông vận tải, bệnh viện, trường học, và các công trình xây dựng công cộng. 20
12. Cơ chế giám sát quá trình đầu tư công Với cả hai giai đoạn, phân bổ vốn đầu tư công và thực hiện đầu tư công, vai trò giám sát của bên thứ ba là rất quan trọng. Bởi cả chính quyền và đơn vị thực hiện trên nguyên tắc đều là ‘người thừa hành’ đối với người dân trong mối quan hệ người chủ-người thừa hành, nên rất có thể cả hai bên sẽ cấu kết trục lợi với nhau để làm tăng chi phí dự án. Vì lẽ đó, giám sát đầu tư công thường được xem như là một trong những khâu quyết định đến chất lượng đầu tư công. Đến lượt, việc giám sát hiệu quả góp phần làm giảm nợ công và thâm hụt ngân sách. Để giám sát đầu tư công hiệu quả, nhiệm vụ tiên quyết là tạo ra một qui trình minh bạch, có khả năng giải trình từ khâu phân bổ đầu tư cho đến khâu thực hiện đầu tư. Tính minh bạch và khả năng giải trình trong đầu tư công giúp người dân (báo chí, các chuyên gia độc lập) có khả năng theo dõi các hành vi của các bên thừa hành. Trước áp lực phải giải trình, các bên thừa hành sẽ giảm bớt việc lạm dụng thông tin nội bộ để trục lợi. Việc xây dựng các cơ quan giám sát đầu tư công chuyên trách theo các cấp quản lý dự án đầu tư công là rất cần thiết để giảm các hành vi trục lợi. Bản chất của việc hình thành cơ quan giám sát là tập trung tri thức chuyên sâu vào một nơi nào đó nhằm làm đối trọng với các agents có nhiều thông tin nội bộ. Việc phân tầng giám sát giúp cho các cơ quan giám sát trung ương tập trung vào giám sát các dự án qui mô lớn, trong khi các cơ quan giám sát cấp địa phương tận dụng tri thức bản địa để giám sát các dự án cấp địa phương. Cơ chế đầu tư công hiện nay của Việt Nam Cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Việc phân cấp đầu tư công được thực hiện mạnh mẽ ở Việt Nam kể từ năm 2000. Về nguyên tắc, phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính từ các cấp từ trung ương tới địa phương (Lê xuân Bá, 2010). - Cấp trung ương: quốc hội giữ vai trò quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành, và mức bổ sung ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết. - Cấp địa phương: việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997. Trước đó, tất cả cả dự án 21